摘要: 本文將八二憲法的城市地盤國有條目置于汗青與實際語境下，對其做幾回再三說明。經由過程界說城市地盤，本文提醒該條目對八二憲法失效時既存的城市地盤和之后構成的城市地盤的分歧影響，并在此基本上提出當下被普遍接收的“征地悖論”難以成立。是以，我們無需經由過程質疑城市地盤國有條目的合法性，請求將之廢止或從頭說明來處理地盤城市化與征地公共好處條件之間的嚴重關系。中國征地法令改造的真正難點在于鄉村所有人全體地盤用處管束與征地公共好處條件之間的牴觸。
要害詞: 八二憲法 征地條目 征地悖論
近年來，八二憲法第十條第一款“城市地盤屬于國度一切”的說明與實用成為學界會商甚至爭辯的核心。究其緣由，周其仁傳授在十多年條件出的“征地悖論”起到了相當年夜的推進感化。所謂“征地悖論”，周傳授的表述是：“現行地盤法令規則了用于城市的農地必需所有的轉為國有制，同時也就把征地釀成了農地轉用的唯一符合法規情勢”。“非公共好處性質的農地轉用怎么辦？包養網 不顛末征地是違憲，由於轉為城市用的農地假如仍是所有人全體一切就違反了‘所有的城市地盤為國有地盤’的憲法原則；征地也違憲，由於分歧‘為了公共好處才可征地’的憲法原則。”[1]嚴厲來說，并非一切農地征收為城市地盤都必定違反公共好處；異樣的，并非任何農地征收為城市地盤都必定合適公共好處。在此意義上，“征地悖論”所提醒的是八二憲法第十條下第一和第三款之間的沖突，即國度必需將一切農地征收為城市地盤時，征收將不成防止地在一些情況下違背憲律例定的公共好處條件。換言之，對征地行動能否合適公共好處的判定，將在很年夜水平上受制于城市地盤國有條目的規則，由於只需是城市地盤，無論詳細目標若何，根據憲法都必需征收。
若何破解“征地悖論”？本文以為，經由過程對八二憲法城市地盤國有條目停止再說明，可以證實如下不雅點：城市地盤國有化條目與征地公共好處條件之間“悖論”不需求處理，由於它不成立。中國征地公共好處條件難以包管的緣由還有地點。下文遷就如下四個題目睜開：第一，該條目畢竟是一切權構造條目仍是國有化條目？第二，該條目的符合法規性若何？第三，該條目的現實影響是什么？第四，“征地悖論”能否成立？
一、一切權條目仍是國有化條目？
從馬恩以降有關生孩子材料國有化的社會主義實際傳統來看，中國八二憲法第十條前兩款的規則是頗令人迷惑的。一方面，既然生孩子材料（包含地盤）的國有化是久長以來所公認的社會主義要素，為什么中華國民共和國在開國之后三十多年才將該要素歸入憲法？為什么是1982年？尤其值得思考的是，這一社會主義要素并不是起首表現在認識形狀顏色更為濃重的兩部文革憲法中。另一方面，無論是社會主義實際，仍是蘇聯的實行，均不差別城市和鄉村兩類地盤，而請求全盤國有化——為何中國的憲法只規則城市地盤國有化？
現實上，如許一種地盤一切權構造不只在中國，並且活著界范圍內都是前無前人的。近年來，已有諸多研討就其起源做了包養 細致扎實的源流爬梳。[2]本文這一部門會商將鑒戒這些結果。
在切磋八二憲法“城市地盤屬于國度一切”條目的由來之前，我們有需要簡述中國在1982年之前的城市地盤治理體系體例。當共產黨于1949年周全接收城市時，據統計，共有20%的城市地盤由本國本錢家和權要本錢家一切，10%由平易近族本錢家占有，剩余的70%則由小業主所占有。[3]1949到1966年間，根據地盤一切者的階層劃分和地盤應用狀態，中共采取了三種判然不同的城市地盤治理政策。[4]
第一，充公和國有化實用于本國本錢家和權要資產階層一切的城市地盤。[5]第二，對平易近族本錢家一切地盤的政策則更為緊張，即不當即充公，但停止社會主義改革。[6]一方面，就這兩類階層用于產業生孩子目標和年夜範圍貿易出租的地盤，社會主義改革以公私合營的方法停止。另一方面，就其低于當局規則範圍的出租地盤，社會主義改革的方法則是國度經租，這與公私合營實質上相似，都是國度取代原一切者出租衡宇，將房錢支出一少部門在必定時光內返還給原一切者。[7]原一切者被制止加入國度經租，也自此損失對地盤的一切權。第三，對于平易近族資產階層一切的、低于國度規則範圍的出租地盤和小業主的自住地盤，國度并不直接干涉。
上述對分歧種別的城市地盤停止差別治理的政策在文革中被逆轉。1967年11月4日，《國度房管局、財務部稅務總局答復關于城鎮地盤國有化請示提綱的記載》指出：“無論什么包養 空位（包含旗地）無論什么人的地盤（包含抽剝者、休息國民）都要收回國有。”實際中，全國各地呈現了年夜范圍的公有地盤和房產的充公。例如，據1983年3月11日北京市國民當局發布的《關于落實“文革”中接收的私房政策的若干規則》，文革時代，北京共有5000套、共7650000平方米的公有或出租房被充公，相當于束縛初全市衡宇總面積的三分之一。
盡管這般，當八二憲法于1982年12月經由過程時，公有的城市地盤依然存在。換言之，并非所有的城市地盤都曾經在文革中被國有化了。這一點在1978年憲法中獲得印證，該法第六條規則國度可以將城市地盤收回國有。假如那時一切城市地盤都曾經國有，該條目就損失了意義。此外，一個更明白的印證來自1982年3月27日發布的《關于城市（鎮）房地產產權、產籍治理暫行規則》。在該文件中，國度城市扶植總局請求各地審查、確認衡宇地盤一切權，此中就包含公有房產。那么，是什么緣由招致戔戔幾個月后，八二憲法就宣布城市地盤屬于國度一切呢？
謎底需求在八二憲法的立法經過歷程中尋覓。這方面，現有研討曾經有相當充足的論述。在1981年3月之前的兩個憲法草稿中，城市和鄉村地盤一切權的條目還未呈現。1981年3月，憲法修正委員會秘書處提出在憲法第一章總綱中參加地盤全平易近和所有人全體一切的內在的事務。這是由於那時的制憲者以為地盤是至關主要的一種生孩子材料和天然資本，其一切權自五四憲法以來均沒有在憲法中獲得反應，應當歸入八二憲法。[8]到1981年底，我們明天所熟知的地盤一切權構造條目就曾經寫進憲法草案。昔時12月，憲法修正委員會副主任彭真對于這一內在的事務寫進憲法做了如下闡明：“關于地盤一切權，曩昔憲法和法令沒有明白規則，但歷來對城市地盤是按國有看待，鄉村地盤是所有人全體一切。此次憲法明白規則，城市的地盤屬于國度一切。鄉村和城市郊區的地盤，包含小我應用的宅基地和自留地，除法令規則為國度一切的以外，屬于所有人全體一切。”[9]相似的，依據1982年2月憲法修正委員會秘書處為委員會第二次全部會議預備的憲法修正草案（會商稿）闡明，城市地盤國有是“我國現實情形的反應”。[10]據此，該條目看似不外是對既成現實的一個憲法認可。
但是，基于前文所述，城市地盤國有的規則不成能僅僅是在重申近況——八二憲法制訂之時，城市地盤公有的情形依然存在。這能否意味著制憲者疏忽或忘卻了這一現實？謎底能否定的。由於1982年2至4月間的憲法修正會商記載表白，制憲者實在很是明包養網 白城市地盤部門公有的現實，但仍做出了城市地盤國有的選擇。[11]為什么？
會商中有兩種關于地盤一切權條目草稿的對峙看法。一種看法以為不該該將鄉村地盤留在所有人全體手中。憲法應該規則一切地盤國有，農人所有人全體僅保存對鄉村地盤的應用權。[12]這種看法的焦點斟酌在于鄉村地盤所有人全體一切將給國度扶植帶來嚴重妨礙。此中尤以國度科委主任方毅的看法為代表：
“這兩種一切制的牴觸日益尖利和嚴重。國度企業、工作要成長，要用地，而地盤無限，郊區和鄉村地盤回所有人全體一切，釀成了他們向國度敲竹杠、發洋財的手腕。一畝地索要上萬元，靠賣地生孩子隊可以設定社員一輩子、三輩子都過好日子，不需休息了……此刻國度蓋房要比登天還難，而農人本身蓋房，卻大批占用好地……如許下往，富了農人，窮了全平易近，牴觸越來越尖利。我國礦躲發明較少，發明了要開采就與農人產生牴觸，要花很年夜價格，限制了國度的成長。是以，提出地盤一概回國度一切，所有人全體只要應用權。”[13]
值得留意的是，方毅和其別人的上述煩惱盡非毫無依據。在1980和1981年全國人年夜的幾回會議上，很多代表提出應盡快制訂地盤征用方面的法令來處理農人或所有人全體漫天要價、障礙國度征地的題目。[14]
進進八十年月，當全國任務重點轉移到經濟扶植上時，國度開端年夜範圍的非農業扶植，對鄉村地盤的需求敏捷增添，征地和農地所有人全體一切之間的牴觸愈發凸起。為增進國度扶植，部門制憲者急切地覺得有需要履行地盤全盤國有化。這恰是作為社會主義標志的地盤國有政策直到1982年才正式寫進憲法的實際動力。
與此絕對，另一種不雅點以為鄉村地盤應留在所有人全體手中。如前所言，這種地盤部門國有化的不雅點與經典的社會主義實際實行是相違反的。但持該論者提出了三點現實斟酌。起首，鄉村地盤國有化并不會處理農人順從征地的題目，由於征用國有地盤也需求給抵償，也會碰到抵禦。時任中心軍委副主席楊尚昆指出：“地盤即便國有，扯皮也處理不了。城市地盤國有，天津街道拆遷時有3戶硬不搬。北京廣安門也有這種情形。”[15]其次，全國人年夜常委會法制委員會副主任楊秀峰以為在處理以下幾個題目之前，國有化沒有興趣義：“地盤回國有，若何治理？誰來應用？治理很復雜，還有干部的情形。”是以，他以為“國有的題目不是燃眉之急……國有的題目沒有需要，也不急于搞。”[16]最后，最主要的是，憲法修正委員會的兩位引導人胡喬木和彭真都以為將原屬鄉村所有人全體一切的農地轉為國有將惹起不用要的震撼。前者指出：“假如規則鄉村地盤一概國有，除了動蕩，國度將得不就任何工具。”后者也以為：“鄉村、鎮、城市郊區的地盤屬于所有人全體一切，如許，震撼小一些”。[17]
需求指出，在今朝可見的憲法修正會商記載中，沒有任何人已經對城市地盤國有提出過否決。這并不是說全部制憲者都信任一切城市地盤在那時都已被國有化——恰好相反，時任最高國民法院院長江華在1982年4月指出：“宅基地，年夜城市與中小城市有差別；房改了的與沒有房改的，二者也有差別。一會兒國有，這些差別全沒了。”[18]回想前文所述的中共束縛后的城市地盤政策，我們不難懂得江華此地方講的房改與未經房改的城市宅基地之差別正在于前者國有、后者公有。他所煩惱的，正是宣布城市地盤國有將扼殺這一照舊存在的差異。由此我們可以揣度八二憲法城市地盤國有條目并非一個制憲者誤信城市地盤曾經國有化的成果。據上文闡述，它是制憲者出于諸包養網 種實際斟酌對全盤國有化主意的一個讓步，即部門國有化。在這個意義上，八二憲法中城市地盤國有的條目不該僅被視為關于地盤一切權構造的設定，而應被視為一個地盤國有化條目。
二、八二憲法城市地盤國有條目符合法規性之爭
近年來，學界對于城市地盤國度一切這一條目的符合法規性呈現兩種分歧看法。主流看法以為該條目符合法規性很成題目，其來由有三。第一，如前所述，全盤國有化的政策起首在文革中被提出，有論者指出八二憲法國有化條目是繼續了本應摒棄的文革遺產。[19]第二，由于此次國有化既沒有向城市地盤一切者征詢看法，也未付出任何賠還償付，且缺少明文法令基本，有論者以為國度無權僅僅經由過程宣布就褫奪國民公有的城市地盤。[20]第三，有論者提出用于居平易近自住的城市地盤應當回類為生涯材料，而非生孩子材料。是以，社會主義國有化的對象不該籠罩此類地盤。[21]另一方面，多數看法以為八二憲法國有化條目的符合法規性不存在瑕疵，緣由在于它實質上是一種修憲權的行使。只需權限、法式恰當，國度有權經由過程修正憲法的方法無償褫奪城市地盤上的公有權力。[22]
筆者贊成多數派的不雅點，可是基于分歧的來由。毫無疑問，八二憲法將城市地盤國有化當然是經由過程修正憲法來完成的。但這一點僅僅觸及了題目的概況，並且僅僅在情勢上——而非本質上——然地出來了。老實說，這真的很可怕。證成了八二年地盤國有化的符合法規性。更深條理上，八二憲法國有化條目是外行使主權者所固有的征地權利。在這一點上，八二憲法下的國有化與汗青上的土改和社會主義改革類似。固然，這并不是說汗青在簡略地自我重復。第一，1982年地盤國有化的詳細目標不再是社會反動，即對生孩子材料一切制的體系性更換新的資料，而是經濟扶植和成長，尤其長短農業範疇的扶植和成長。第二，與之前的兩次反動分歧的是，1982年的國有化并未經過的事況年夜範圍的全國性發動與活動。第三，筆者在另文中曾專門論證五四憲法征地條目中的“收回國有”意涵了那時還在準備中的社會主義改革活動。[23]是以，社會主義改革是合憲活動。與此分歧的是，1982年的國有化則不是由之前的憲法即1978年憲法所規則。第四，地盤改造活動具有明文法令基本，即1947年《中領土地法綱領》和1950年《地盤改造法》。相反，1982年的國有化并沒有任何法令基本。第五，1982年地盤國有化包括了所有的的城市地盤，其范圍要廣于五六十年月的未觸及私家自住房地的社會主義改革活動。
即使這般，上述差別并不使得八二憲法下的城市地盤國有化之符合法規性遜于之前的兩次反動活動。來由如下。起首，地盤國有化詳細目標的轉變并不影響主權者行使其固有的征地權利。其次，即便沒有經過的事況全國性的持久活動，1982年的國有化也盡非在大眾絕不知情的情形下，一夜之間將公有城市地盤宣布殆盡。現實上，1982年4至8月間，包括國有化條目的憲法修正草稿被公布以征求社會心見。據統計，兩個月內，憲法修正委員會秘書處共收到1538封看法和提出來信，[24]此中就有不少關于國有化條目的評論。如北京王永泉等提出“宅基地是屬于小我的，不該回國度或所有人全體一切。”[25]再次，地盤改造活動和社會主義改革活動總體根據黨的政策來展開。這兩點都屬于在朝黨二十世紀反動史中的基礎特色。然后，八二憲法國有化條目盡非文革遺產，來由有二。一方面，制憲經過歷程記載顯示，在會商城市地盤收回國有這一題目時，甚至沒有任何人談到過文革的國有化政策。另一方面，更主要的是，自馬恩以降，地盤國有就一向是社會主義實際的基礎主意，在土改和社會主義改革活動中也為中共所實行，其盡非文革之發現發明。如前所言，八二憲法所做的無非是將這一傳統憲法化。更主要的是，如上所述，此次國有化并不重要由認識形狀所驅動，而是基于實際考量的讓步，與文革完整有關。最后，在社會主義實際中，地盤一向被視作生孩子材料的典範內在的事務。如《共產黨宣言》不區分作為生孩子材料的地盤和生涯材料的地盤，而普通性田主張廢止地盤公有制。在中國，1954年憲法（第十三條）、1975年憲法（第六條）和1978年憲法（第六條）都把地盤劃分為生孩子而非生涯材料。這當然不是說地盤不克不及用于生孩子之外的目標，如居平易近住房，后者在社會主義實際中無疑是一種生涯材料。但這剛巧印證而非否證了地盤作為一類休息對象，即一種生孩子材料，經由過程與人類休息的混雜能發明誕生活材料，即住房。1979年的《全國鄉村衡宇扶植任務會議的陳述》指出“社員的住房，屬于生涯材料，產權應回社員一切”，但并未表現地盤也屬生涯材料。現實上，社會主義改革活動之所以不震動公有自住房地產的緣由并不在于該類房地產被視為生涯材料。1949年8月11日《國民日報》登載的《關于城市房產、房租的性質和政策》指出：
“城市衡宇題目卻與此（鄉村地盤軌制）分歧。衡宇不是天然物，而是休息的產物。在商品生孩子的社會里，衡宇就是一種商品，建筑衡宇需求必定的投資，並且要常常出資加以補葺，當應用衡宇的投資收取租息時，它就成為一種本錢。是以城市里私家房東對衡宇的占有，普通地不是封建性質，而是本錢主義性質的。在新平易近主主義反動時代，這種本錢主義性質的衡宇一切權，應該和其他權要本錢以外的私家本錢的一切權一樣地遭到維護。至于和城市衡宇相聯絡接觸的地產的占有，由於城市地盤有填平收拾關系，有若干投資在內，并且顛末幾回手的生意，其情況比擬復雜，且已組成房產本錢的不成分別的一部門，和鄉村地盤分歧，是以今朝亦應暫不處置。”
據此，中共和國民當局對私家自住房地產采取的政策是“認可普通私家一切的房產的一切權，并維護這種產權一切人的合法符合法規運營”。之所以采用這種政策，緣由是：
“只要如許，才幹使城市居平易近有足夠的衡宇可住。假如不采取如許的方針，而采取相反的方針，如象地盤改造活動中某些個體城市曾過錯地履行的充公衡宇，或不斷定、不維護衡宇一切權，不問詳細情形，無前提、無窮制地強迫壓低衡宇租額等措施，成果就會形成城市衡宇的損壞。當修蓋衡宇有利可圖而衡宇一切權又無靠得住保證時，不只沒有人愿意花錢往蓋新衡宇，並且連舊有的衡宇也會沒有人管、沒有人修，甚至肆意拆賣；成果使得國民沒有足夠的屋子住，對于國民反而極為晦氣。”
可見，社會主義改革活動范圍的限縮不外是一種出于現實斟酌的權宜之計，而不成能合適地盤國有的社會主義目的。現實上，上陳述明文章就表現：“應該把一切城市衡宇看作社會的財富，加以恰當的監護。如許才幹使城市衡宇日漸增多，國民的棲身不產生艱苦，給未來社會主義的衡宇公共一切權軌制，造下有利的前提。”可見，城市地盤全盤私有一向是中共的政策愿景，范圍受限的社會主義改革活動只是第一個步驟。
綜上，筆者以為，1982年的地盤國有化之符合法規性與汗青上的地盤改造和社會主義改革活動并無二致。筆者認為，批駁1982年國有化符合法規性很年夜水平上是“別有用心不在酒”——其焦點關心并非八二憲法第十條第一款宣布城市地盤屬于國度一切作為一個汗青事務的符合法規性，而是該條目與第十條第三款所規則的征地公共好處條件之間的牴觸。這恰是周其仁傳授在十多年條件出的“征地悖論”。[26]這一不雅點眼下已然為學界廣泛接收：“城市地盤屬于國度一切”和國度根據公共好處征搜集體地盤兩者之間存在自然的嚴重關系——并非任何將鄉村所有人全體地盤改變為城市地盤的決議都必定出于公共好處。為清楚決這一“征地悖論”，浩繁論者試圖經由過程批駁八二憲法國有化條目之符合法規性來主意廢止或從頭說明該條目。[27]
筆者完整懂得上述擔心與盡力，但不贊成其處理計劃。這是由於破解“征地悖論”無須否定八二憲法國有化條目的符合法規性。下文將論證的是，八二憲法征地條目不請求鄉村地盤改變為城市地盤時必定經過國度征地包養 。已成知識的“征地悖論”難以成立。
三、八二憲法國有化條目的遺產
（一）界說“城市地盤”
早在1982年，當憲法修正草案公然征求看法時，來自湖南省建委辦公室的吳平易近瑞就指出：草案第十條規則“城市的地盤屬于國度一切”，這個規則“概念難說明明白，履行時也欠好辦”。緣由在于：第一，現有城市的郊區范圍是不竭變更的，今后能夠擴展；第二，新成長的郊區與原有郊區很難正確地劃分明白；第三，今后還將有越來越多的縣鎮和工礦區進級為城市。這些新增城市的地盤以前屬于所有人全體一切，批準為市后能否就釀成為屬于國度一切呢包養 ？[28]他在這里提出了兩個很是主要的題目：若何界定和劃分“城市地盤”？八二憲法國有化條包養網 目對城市地盤的現實影響究竟是什么？這些嚴重題目并沒有獲得制憲者的直接答覆。下文順次予以解答。
八二憲法以來，“城市地盤”的寄義從未取得任何公然威望說明。一個有價值的官方說明可見于全國人年夜常委會法制任務委員會于1998年出書的《中華國民共和領土地治理法釋義》。該釋義針對的是1998年修訂的《地盤治理法》。此中指出1998年《地盤治理法》第八條規則基礎上保持了1986年《地盤治理法》第六條的規則，未作本質性的修正。而1986年《地盤治理法》第六條關于國度和農人所有人全體一切地盤范圍的規則則和1982年憲法第十條所規則的精力完整分歧。[29]據此，我們有充足來由將全國人年夜法工委對1998年《地盤治理法》第八條的說明作為界說八二憲法國有化條目中“城市地盤”之直接但靠得住的根據。
與1986年《地盤治理法》第六條一樣，1998年《地盤治理法》第八條規則“城市郊區的地盤”屬于國度一切。八二憲法中的“城市”由此被調換為“城市郊區”。那么，什么是“城市”？什么又是“郊區”？上述全國人年夜法工委的說明指出：依據1989年《中華國民共和國城市計劃法》第三條第一款的規則，“城市”是指“國度按行政建制建立的直轄市、市、鎮”。“郊區”，我國包養網 現行的法令還沒有賜與一個確實的界說，但在實行中，普通懂包養網 得為城市的建成區。
以上界說有三點值得留意。起首，在中國建立城市實質上是一個行政決議。依據1985年《國務院關于行政區劃治理的規則》第四、五條，國務院擔任審批省、自治區、直轄市和市的建立，省級當局則擔任審批市以下行政建制的建立。是以，八二憲法中的“城市”更多是一個行政治理上的概念，而非對特定區域社會經濟成長狀態的描寫。其次，正由於第一點，一個經由過程行政決議建立的中國城市在其轄區內往往既包括了城區也包含從社會經濟成長程度來看仍屬于郊區或鄉村的區域。這也是為什么八二憲法中的“城市”需求在1986和1998年《地盤治理法》中進一個步驟細化為“城市郊區”的緣由——兩者并非同義詞，后者范疇小于前者。然后，正如全國人年夜法工委威望說明所指出的，“城市郊區”實行中凡是被懂得為“城市的建成區”——什么是“城市建成區”？依據現行1998年版《城市計劃術語尺度》,“城市建成區”是指“城市行政區內現實已成片開闢扶植、市政公用舉措措施和公共樣子。現在她已經恢復了鎮定，有些可怕的平靜。舉措措施基礎具有的地域。”這是在消除了行政劃分的攪擾之后，對一個城市轄區內經濟社會成長程度曾經城市化了的包養 區域的最佳描寫。[30]
顯然，上述對城市地盤范圍的界定是靜態的，它會跟著現有城市的擴大和新城市的樹立不竭變更。在中國的城市計劃體系體例下，城市計劃是城市成長的先導性指南。在一個區域被現實開闢釀成城市建成區之前，該區域起首會在城市計劃圖中被規定為“計劃把持區”。簡言之，明天的城市建成區是昨天的計劃把持區，而明天的計劃把持區則將是今天的城市建成區。是以，從靜態視角來看，城市地盤具有兩種形狀：城市建成區是現實的城市地盤，計劃把持區則是潛伏的城市地盤。兩者配合被稱為“城市計劃區”。[31]在此意義上，八二憲法國有化條目中的“城市地盤”實際上指的恰是城市計劃區內的地盤，包含那些曾經開闢了的建成區的地盤以及依據城市計劃估計將要開闢的計劃把持區內的地盤。接上去的題目是：八二憲法“城市地盤屬于國度一切”的規則對此類地盤有何現實影響？
這一題目的謎底分為兩個層面。其一是該條目對八二憲法失效時（1982年12月4日）曾經存在了的城市地盤的影響。另一方面是該條目對于八二憲法失效以后構成的城市地盤的影響。
（二）八二憲法國有化條目對既存城市地盤的影響
依據上訂婚義，在八二憲法失效時就存在的城市地盤可做狹義或廣義懂得。狹義包含兩類，第一類是那時的城市建成區的地盤，第二類是那時的計劃把持區內的地盤。廣義上則僅指前者。基于以下兩點緣由，我以為制憲者所指的在八二憲法失效之時既存的城市地盤應當是廣義上的。一方面，中國的城市計劃在文革時代基礎結束。[32]直到1980年末，國務院在《全國城市計劃任務會議紀要》中才從頭請求全國各城市編制城市總體計劃和具體計劃，并力爭在1982年末以前完成。但是現實上，盡年夜部門城市的計劃制訂任務直到1986年才完成。[33]是以，在1982年12月憲法經由過程之時，年夜部門中國城市是沒有城市計劃的。例如，北京城市總體計劃于1983年7月才獲得國務院批準。上海的城市總體計劃則遲至1986年才獲批。這就意味著這些還沒有編制城市計劃的城市最基礎不存在什么計劃把持區。另一方面，在1982年末憲法經由過程之前，中國確切有部門城市完成了城市計劃編制，例如沈陽、合肥和長沙等。但實際情形是這些城市歸入計劃把持區的地盤并沒有由於八二憲法的經由過程而主動被收回國有。好比沈陽那時的城市計劃期為1979-2000年——我們無法想象，並且實際也并沒有產生如許的情形：本地劃進計劃把持區的所有的地盤都被八二憲法所國有化了。在這種情形下，我們有來由以為八二憲法經由過程時既存的城市地盤指的就是那時曾經被開闢的城市建成區。
緊接著的題目是：八二憲法國有化條目對這類城市地盤發生了何種影響？今朝的學界共包養網 鳴以為，盡管八二憲法失效之前仍為公有的地盤就此被國有化，但這并不當即褫奪原公有者對地盤的占有和應用權。換言之，八二憲法國有化條目不影響那時既存城市地盤由原掌管續應用。很年夜水平上，這也說明了為什么這一條目在那時沒有惹起年夜的震撼和否決。現實上，這一城市地盤一切權國有化、應用權還是的憲法設定，近七年之后才正式取得下位法的承認。國度地盤治理局1989年7月15日印發的《關于斷定地盤權屬題目的若干看法》第十五條規則：“凡依法經國度征用、劃撥、束縛初期接受或經由過程繼續、接收地上建筑物等方法符合法規應用國有地盤的，可以按照規則斷定其國有地盤應用權。”但這仍沒有正面闡明八二憲法國有化之后原一切者對其地盤享有何種權力。1990年4月23日，國度地盤治理局對最高國民法院關于城市宅基地一切權、應用權等題目的復函給出了一個更為直接的謎底：“我國1982年憲律例定城市地盤回國度一切后，國民對原屬本身一切的城市地盤應當天然享有應用權。”1995年3月11日，國度地盤治理局發布的《斷定地盤一切權和應用權的若干規則》第二十八條則進一個步驟從法令上確認了這一點：“地盤私有制之前，經由過程購置衡宇或地盤及租賃地盤方法應用公有的地盤，地盤轉為國有后迄今仍持續應用的，可斷定現應用者國有地盤應用權。”據此，1982年的國有化對公有產權的沖擊要比之這對我女兒來說很不對勁，這些話似乎根本不是她會說的。前的土改和社會主義改革活動更小。但是我們并不克不及就此得出結論說八二憲法國有化條目的影響僅僅是名義上的——盡管不請求國度對地盤一切者付給抵償或褫奪其占有、應用地盤的權力，其影響依然是本質性的。這種影響集中表現在國有化后的地盤，國度發出時行使的不再是需求抵償的征收權，而是無償的國有地盤發出權。現實上，我國自五十年月開端，國度發出國有地盤應用權都是不給抵償的。如1950年《村鎮建房用地治理條例》第十三條規則：“國度為市政扶植及其他需求發出由農人耕種的國有地盤時，應給耕種該項地盤的農人以恰當的安頓，并對其在該項地盤上的生孩子投資（如鑿井、植樹等）及其他喪失，予以公正公道的抵償。”這里并沒有提到抵償農人的國有地盤應用權。1953年《國度扶植征用地盤措施》第九條規則：“征用私有地盤及城市郊區國有地盤時，對耕種該地盤的農人亦應依其生涯情形恰當予以補貼。該地盤上的附著物和農作物異樣按第八條第二項規則打點。”這里也沒有提到對國有地盤應用權的抵償。相似的規則也可見于1958年《國度扶植征用地盤條例》第十八條。改造開放之后，無論是1991年或2001年的《城市衡宇拆遷治理條例》仍是2011年《國有地盤上衡宇征收與抵償條例》，均沒有規則國度發出國有地盤應用權需求對應用權自己賜與抵償。[34]但這一軌制歷來沒有取得官方的闡明，須放在汗青佈景中懂得。它起源于前蘇聯地盤法。前蘇聯于1936年建成社會主義、地盤周全國有化之后，規則國有地盤可以被國度發出。除了對地上附著物的本錢停止抵償以外，蘇聯地盤法并不請求對應用權停止抵償。之所以如許規則，緣由是在前蘇聯，國有地盤應用權作為國度無償分派的對象，在發出時天然無需賜與原應用者任何抵償。[35]相似的，1982年國有化之后，原地盤一切者持續享有的應用權在中國也并不被視為其地盤一切權的剩余或延續，而是經過國度無償分派而取得的權力。是以，國度在發出這項本沒有支出價格的權力時，天然也無需抵償。值得留意的是，由于我國國有地盤應用權在1980年月末后開端有償出讓，對于那些在出讓期滿之前發出的國有地盤應用權，1994年《城市房地產治理法》第十九條和2007年《物權法》第一百四十八條都規則國度應賜與抵償或退還響應的出讓金。但這一軌制顯然不實用于地盤公有者在1982年國有化之后對其本來一切的地盤享有的應用權。是以，他們的此類應用權被國度發出時并不克不及取得抵償。總體而言，經由過程下降發出國有地盤應用權的本錢，八二憲法國有化條目簡直在相當水平上完成了制憲者削減國度征地阻力的意圖。
（三）八二憲法國有化條目對憲法失效之后構成的城市地盤的影響
與上一種情形分歧的是，就八二憲法國有化條目對1982年以后所構成的城市地盤畢竟有何影響，學界遠沒有告竣共鳴。在這方面，年夜致有三種不雅點。第一種不雅點以為依據該條目，八二憲法失效以后歸入城市計劃區內的地盤應主動被國有化。[36]第二種不雅點以為此類地盤不會被主動國有化，但國度有任務終極將之征收。第三種不雅點則以為該類地盤既不會被主動國有化，國度也沒有任務將其征收。筆者以為第三種不雅點是合適制憲者原意和實際情形的。來由如下。
以為八二憲法國有化條目將使城市計劃區內地盤主動被收回國有的不雅點面對兩年夜題目。起首，它與實際不符。八二憲法失效以后，盡年夜大都情形下，所有人全體地盤并不會僅僅由於被劃進城市計劃區而主動被收回國有。以筆者的瀏覽所及，這方面的獨一破例在于1992年河南省濟源市《關于城市計劃區內所有人全體地盤國有化有關題目的告訴》（濟政[1992]92號）規則：“城市計劃區內所有人全體地盤從一九九二年十仲春三十一日起變為國度一切，履行國有化治理。”該文件同時規則：“國度扶植未應用的地盤，仍由本地居平易近委員會應用。”[37]我們不難發明這一處所性規則與前文所剖析的八二憲法國有化條目對憲法失效時既存的城市地盤之影響高度類似。現實上，濟源市當局該項規則所援用的恰是城市地盤國度一切條目。這能否是對該條目的對的懂得和應用？筆者以為謎底能否定的——嚴厲說來，濟源市1992年的文件違背了憲法。這是由於1954年（第十三條）、1975年（第六條）、1978年（第六條）三部憲法中均規則國度有權將地盤收回國有，這一規則在八二憲法中不復存在。既有研討對這一轉變從未賜與追蹤關心，也未對變更緣由提出任何說明。在前文剖析的基本上，筆者測驗考試提出以下兩點來由。其一，如上所言，地盤國有化的權利已經在土改活動和社會主義改革活動中被應用。五四憲法制訂時，盡管土改曾經停止，但社會主義活動正在積極醞釀之中，故五四憲法征地條目（第十三條）明文規則國度有把地盤收回國有的權利。但到了1982年，中國并沒有停止或預包養 計停止任何地盤國有化的反動活動，是以國有化權利無須再被寫進憲法。其二，改造開放初期，在多年的封鎖以后，中國急需來自海內的投資來安慰經濟起飛。國有化無疑組成對海內投資者信念的嚴重妨礙。是以，作為改造開放之后首批法令之一，1979年7月1日公布的《中外合夥運營企業法》第二條明白許諾：“國度對合營企業不履行包養 國有化。”在此佈景下，我們有來由以為八二憲法制訂者在擬定征地條目時有興趣地往失落了收回國有這一項。
與本文主題關系更親密的一點是，八二憲法征地條目中往除收回國有權利是一項意義嚴重的憲法變更。盡管它并不料味國度自此廢棄了作為主權權利的地盤國有化，但它簡直表白國有化作為一種成文憲法上的權利被正式撤消。換言之，自八二憲法以后，國度不克不及再搞地盤國有化的同時稱其合適成文憲法。這是城市計劃區內地盤不會被主動收回國的第二個緣由。
這方面也許存在一個反例。1998年《地盤治理法實行條例》第二條第五款規則：“下列地盤屬于全平易近一切即國度一切：（五）鄉村所有人全體經濟組織所有的成員轉為城鎮居平易近的，原屬于其成員所有人全體一切的地盤”。近年以來，我國一些處所當局引用該項規則，經由過程從頭劃分鄉村居平易近的戶口類型，以“村改居”的方法停止地盤國有化。[38]例如，2002年5月4日，《廣州市關于“城中村”改制任務的若干看法》規則：“實行改制的‘城中村’，在農人成建制轉為城市居平易近后，村行政管轄范圍內的剩余所有人全體地盤，按《中華國民共和領土地治理法實行條例》第二章第二條第（五）款的規則，一次性轉為國有地盤，其符合法規地盤應用權人和用地效能性質不轉變，原農用地承包持續享有國有農用地的承包運營權，對轉制后的地盤應用權人核發國有地盤應用證。”2004年6月26日，深圳市《深圳市寶安龍崗兩區城市化地盤治理措施》第二條規則：“依據《中華國民共和領土地治理法實行條例》的相干規則，兩區鄉村所有人全體經濟組織所有的成員轉為城鎮居平易近后，原屬于其成員所有人全體一切的地盤屬于國度一切。”兩者的差別在于廣州僅僅是名義的地盤國有化而不觸及對地盤應用的直接轉變——這一點與八二憲法相似。相反，深圳實行的則是現實的地盤國有化。依據前引措施第十二條，“自簽署抵償協定或作出抵償決議之日起30日內，地盤由領土治理部分接受，同一歸入地盤儲蓄治理。繼受單元和小我未經領土治理部分批準不得持續應用，其它任何單元和小我亦不得不符合法令占用。”依據第六條，“抵償所需支出包含地盤抵償費、青苗抵償費和地上附著物抵償費”。需求留意的是，這里的抵償規則并不表現深圳現實上是在停止地盤征收。由於從抵償內在的事務來看，深圳的上述措施并不包括安頓抵償費這一《地盤治理法》第四十七條明定的地盤征收抵償金錢。所以從法令性質來講，深圳并不是在實行征收，而是一種含有抵償的國有化。總體而言，部門處所當局的此類實行表白，它們以為在八二憲法失效之后，國度仍能以轉變居平易近戶口性質的方法來停包養 止地盤國有化。
但上述對相干法令的懂得是不正確的。2005年3月4日，即深圳寶安、龍崗兩區地盤國有化之后不到一年，《國務院法制包養網 辦公室、領土資本部關于對〈中華國民共和領土地治理法實行條例〉第二條第（五）項的說明看法》就明白表現相干規則“是指鄉村所有人全體經濟組織地盤被依法征收后，其成員隨地盤征收曾經所有的轉為城鎮居平易近，該鄉村所有人全體經濟組織剩余的大批所有人全體地盤可以依法征收為國度一切”。顯然，包養 中心法制和營業主管部分的威望說明封閉了處所當局借《地盤治理法實行條例》第二條第五款停止地盤國有化的渠道——鄉村地盤只能被征收，不克不及被以任何方法收回國有。現實上，對以“村改居”推進所有人全體地盤國有化的做法，中心在曩昔十年內曾屢次發文制止。[3飛吧，我的 dau更高。 勇敢迎接挑戰，戰勝一切，擁有幸福，我爸媽相信你能做到。9]據媒體報道，國務院法制辦和領土資本部固然事后接收了深圳的做法，但其看法是“不宜模擬”、“下不為例”。[40]固然，從1998年《地盤治理法實行條例》至2005年中心有關部分做出上陳述明之距離了七年時光。也許有人會說該闡明所反應的并非立法原意。如許的見解是不正確的。1998年《地盤治理法實行條例》第二條第五款最能夠源自1995年5月1日開端實行的領土資本部《斷定地盤一切權和應用權的若干規則》第十四條：“因國度扶植征用地盤，農人所有人全體建制被撤銷或其生齒所有的轉為非農業生齒，其未經征用的地盤，回國度一切。持續應用原有地盤的原農人所有人全體及其成員享有國有地盤應用權。”這一條則明白了地盤因鄉村生齒轉為非農業生齒而成為國有的條件前提在于該片地盤在顛末了國度征用（2004年修憲以后為征收）之后，剩余的地盤才幹回國度一切。這一規則的題目在于沒有說明白剩余地盤回國度一切的完成方法。所以1998年《地盤治理法實行條例》中的規則會給人一種過錯印象，意味所有人全體在國度征地后所剩余地盤可直接國有化。但2005年的上述說明表白，征收之后剩余的所有人全體地盤異樣也只能被征收。綜上，城市計劃區內的地盤并不會主動被國有化。
接上去考核第二種不雅點，即八二憲法之后被歸入城市計劃區內的地盤不會被主動國有化，但國度有任務終極將之征收。持久以來，這一不雅點在學界和實務界均占主流位置，并催生了對所謂“征地悖論”的省思與擔心。在很多人看來，八二憲法第十條第一句話白紙黑字地寫道：“城市地盤屬于國度一切”——仿佛是邏輯結論普通，當一塊地盤在城市計劃之下被規定為城市計劃區（無論是建成區仍是計劃把持區），該塊地盤就成為了城市地盤，進而必需為國度一切。如前所述，八二憲法之后，國度無權以符合成文憲法的方法國有化此類地盤。是以，其終極必需征收此類地盤，不然憲法第十條第一款的規則就會失，即城市地盤不屬于國度一切。可是，一旦國度征收此類地盤，盡管這并不用然會違反憲法統一條第三款規則的征地公共好處條件，但審查詳細征地決議能否合適公共好處遷就此掉往意義，由於無論成果若何，國度征地必需伴地盤城市化而行。
為清楚決“征地悖論”，現有研討提出了兩種計劃。一種計劃是撤消征地的公共好處條件。[41]這一不雅點無疑是過于保守了——世界上盡年夜部門國度的憲法和法令在財富征收題目上都請求以公共好處為目標。另一種計劃則是使地盤城市化與征地脫鉤，這又可以經由過程兩種措施完成。一方面，一些學者主意廢止城市地盤國有的憲法條目。[42]另一方面，近幾年來，有學者提出替換性計劃，即從頭說明城市地盤國有條目，使國度不再負有征收曾經城市化地盤的任務。這就是前文提到的關于八二憲法國有化條目對于1982年以后構成的城市地盤之現實影響的第三類不雅點：此類地盤既不會被主動國有化，國度也無須終極將其征收。
今朝有三類來由支撐該不雅點。起首，有學者主意把城市地盤國有的憲法條目說明為請求國度征收所有的城市地盤是對憲法的一種誤讀，由於將征地與城市化自然掛鉤“違反了尊敬人權、法治、公平和市場紀律的憲法精力，並且曾經在實行中形成了極端嚴重的社會后果”。更主要的是，“1982年憲法自己并沒有任何文字表白兩種地盤一切權之間的轉換需求顛末征收環節，也沒有任何汗青記載證實第10條暗含著此類制憲意圖。”[43]其次，有學者主意“城市地盤屬于國度一切”應說明為“城市地盤可以屬于國度一切”，而非“城市地盤必需屬于國度一切”。緣由在于后一種說明計劃在實行中形成了一系列負面后果，包含對私權的侵略和對國度符合法規性的嚴重腐蝕。[44]最后，也有人指出八二憲法城市地盤國有的條目對1982年以后構成的城市地盤不發生現實影響。盡管該條目國有化了八二憲法失效時曾經存在的城市地盤，即那時既存的城市建成區內的地盤，但它并沒有給國度施加包管一切城市地盤必需為己一切的任務。[45]換言之，八二憲法國有化條目僅僅是面向汗青。頗為遺憾的是，持此種不雅點者并沒有給出任何詳細的來由或論證。
筆者完整贊成上述前兩類不雅點的使地盤城市化與征地脫鉤的傑出愿看，但其題目在于論證缺乏。把地盤城市化同等于征地將帶來一系列負面后果作為使兩者脫鉤的來由，是一種“成果主義”（consequentialism）的論證伎倆，其後果是頗為無限的。由於避免這些負面后果是使地盤城市化脫鉤于國度征地的目標（aim），而非以此種或彼種方法完成脫鉤的來由（justification）。換言之，將地盤城市化=征地的不良后果只告知我們為什么要使兩者脫鉤，而沒有告知我們怎么做。同時，以為八二憲法制憲者并沒有將兩者掛鉤的原意是相當公道的解讀。由於從現有的制憲史資料不丟臉出，制憲者在會商中并不是特殊關懷若何精緻區分城市與非城市地盤，也沒有處理城市地盤鴻溝不竭變更的題目，尤其是沒有給出城市地盤的正確界說。但是在實際中，并沒有任何人以制憲者原意為根據來論證地盤城市化等于征地。我們完整可以以為即使制憲者在八十年月初并沒有把兩者掛鉤的設法，僅僅從憲法條則的字面寄義來看，地盤城市化等于征地也是獨一能夠的結論。是以，將“城市地盤屬于國度一切”說明為“可以一切”起首違反了憲法文本的字面寄義。更主要的是，這種說明也不合適該條目確切將八二憲法失效時既存的城市地盤所有的國有化的汗青現實。申言之，它的現實後果是將統一條目割裂為憲法失效前和憲法失效后兩個階段，前者是“必需國有化”，而后者則是“可以國有化”。在這種情形下，筆者以為，對八二憲法城市國有化條目的對的懂得是該條目僅僅實用于憲法失效時既存的城市地盤，它既不實用于憲法失效之后構成的城市地包養 盤，也不請求國度國有化或征收此類地盤。這里的來由并不在于此種懂得將破解“征地悖論”，而是該悖論難以成立。
四、“征地悖論”成立嗎？
早在1984年1月，即八二憲法失效后一年，共和國首部城市計劃相干法令——《城市計劃條例》出臺。該《條例》第三十一條規則：“任何組織和小我在城市計劃區內停止各項扶植，需求應用屬于國度一切的地盤或許征用屬于所有人全體一切的地盤，都必需持經國度規則法式批準的扶植打算、design義務書或許其他有關證實文件，向城市計劃主管部分提出扶植用地的請求。”第三十三條規則：“在城市計劃區內，需求征用屬于所有人全體一切的地盤停止扶植的，由城市國民當局依照國度關于扶植征用地盤的規則，同一向鄉村國民公社和農業生孩子一起配合社征地。”第三十五條：“位于城市計劃區內的鄉村國民公社和農業生孩子一起配合社，新建或擴展鄉村居平易近點和企業、工作單元，其用位置置和范圍，應該報經城市計劃主管部分審查批準。”
剖析上述規則可以得出以下兩點結論。起首，在八二憲法失效以后，城市計劃區內的地盤或城市地盤不會被主動國有化，該區域內仍存在非國有的所有人全體地盤——不然上引第三十一和三十三條不會規則在城市計劃區內停止各項扶植會觸及國度向鄉村所有人全體征地。相似的，1994年《城市房地產治理法》第八條和2007年修訂的《城市房地產治理法》第九條均規則：“城市計劃區內的所有人全體一切的地盤，經依法征用轉為國有地盤后，該幅國有地盤的應用權方可有償出讓。”其次，正如上引第三十五條所提醒的，在取得計劃允許的條件下，鄉村所有人全體仍可以應用其位于城市計劃區內的地盤新建或擴展鄉村居平易近點和企業、工作單元。這里需求進一個步驟探討的是：國度什么時辰需求征收處在城市計劃區內的所有人全體地盤？上引第三十一條表白這種需求在“任何組織和小我在城市計劃區內停止各項扶植”時發生——“各項扶植”窮盡了國度征搜集體一切的城市地盤的所有的能夠情形嗎？其寄義為何？哪些城市計劃區內的扶植必需經過國度征地，哪些又可以由鄉村所有人全體本身停止？為了答覆這些題目，我們必需檢視那時的地盤治理體系體例。
改造開放以后直到1986年《地盤治理法》實行以前，中國的鄉村地盤治理體系體例的法令規則見于1982年2月13日公布的《村鎮建房用地治理條例》。該條例對鄉村所有人全體和其它組織或小我應用所有人全體用地做了以下區分。起首，鄉村所有人全體可以在下級當局審批的條件下，將其一切的地盤用于“小我建房和社隊企業、工作單元扶植”、“公共建筑、生孩子建筑、公用舉措措施、場院、途徑、綠化等用地”。“任何機關、企業、工作單元和小我不準私行占地建房、停止扶植或越權批準占用地盤。”其次，“全平易近一切制單元，包含同社隊聯營的企業在內，其扶植用地，應按國度扶植征用地盤的規則打點。非農業生齒興辦的所有人全體一切制企業扶植用地，參照國度扶植征用地盤的規則打點。”[46]在這些規則的基本上，盡管沒有明文請求，1982年的《村鎮建房用地治理條例》現實上把鄉村所有人全體將本身一切的地盤用于非農業生孩子的情形限制在法令所羅列的范圍內。范圍之外的單元或小我對所有人全體地盤的非農業生孩子應用都必需顛末國度征地。
在此，我們很難不聯想到現行地盤治理法對于鄉村所有人全體地盤的用處管束規則。據2004年修訂的《地盤治理法》第四十三、六十、六十三條，鄉村所有人全體地盤普通只能被用于農業/非扶植目標。在下級當局依法批準的條件下，鄉村所有人全體可以將本身的地盤用于“興辦鄉鎮企業和村平易近扶植室第”、“鄉（鎮）村公共舉措措施和公益工作扶植”、村所有人全體經濟組織興辦企業或許與其他單元、小我以地盤應用權進股、聯營等情勢配合舉行企業。“合適地盤應用總體計劃并依法獲得扶植用地的企業，因破產、兼并等情況致使地盤應用權依法產生轉移”時，原所有人全體用地也可用于非農業目標。
除此之外，鄉村所有人全體地盤要想用于非農業目標起首必需被國度征收為國有地盤。聯合前文會商，我們不難發明這種對所有人全體地盤相當嚴厲的用處管束早在八十年月就已成形。所謂“各項扶植”實質上是指法令羅列的鄉村所有人全體可以本身停止的扶植之外的、必需由非所有人全體組織的單元或小我停止的扶植——這些扶植都必定請求國度征地。我將此稱之為“所有人全體地盤非農應用以國度征地為準繩，所有人全體自用為破例”。
上文剖析表白，依據1984年《城市計劃條例》，國度征收城市計劃區內的所有人全體地盤并不是由於該片地盤位于城市計劃區內包養 或被界定為城市地盤。現實上，只要當位于城市計劃區內的所有人全體地盤需求被用于那些無法由鄉村所有人全體本身停止的非農業扶植時，國度征地才成為必須。我們沒有任何來由以為1984年《城市計劃條例》違背憲法——恰好相反，由于其發布時光與八二憲法的經由過程時光非常鄰近，我們完整有來由以為該條例很是正確地反應了憲法本意。是以，八二憲法“城市地盤屬于國度一切”的規則并不給國度施以征收城市計劃區內的所有人全體地盤即城市地盤的任務——除非該片地盤為不克不及由所有人全體本身停止的非農扶植所需。在此意義上，地盤城市化與征地公共好處條件之間的“征地悖論”并不成立。之所以以為八二憲法第十條第一款和第三款之間存在牴觸關系，是由於城市建成區內的地盤普通都由國度征收一切。上文引述的1998年全國人年夜法工委對《地盤治理法實行條例》的說明指出“城市郊區”實行中凡是被懂得為“城市的建成區”。這一熟悉反應了城市建包養網 成區內地盤屬于城市地盤并為國度一切的實際。但如上所言，這種實際存在的緣由并不在于國度有任務征收城市建成區內的所有人全體地盤，而在于國度起首需求征收這些所有人全體地盤，才幹進一個步驟將其用于所有人全體自己不克不及停止的非農扶植，如城市基本舉措措施扶植，從而把該區域釀成城市建成區。這里顯然存在一個鄉村所有人全體地盤用處管束與征地公共好處條件之間的嚴重關系——并非一切的非農扶植都必定合適公共好處。但無論若何，這已是與城市地盤國有條目有關的另一個話題了。
針對以為八二憲法國有化條目僅僅具有汗青意義而不請求國度征收城市化了所有人全體地盤的不雅點，程雪陽博士曾提出四點辯駁。[47]第一，以為“城市的地盤屬于國度一切”這一規則僅僅具有總結汗青的面向，卻對當下和將來不具有束縛力現實大將該規則視作一個現實陳說性的規則，而非一個旨在束縛人們將來行動的法令規范。如許的說明并不合適憲法條則自己的規范性質。第二，在實行層面，這種說明計劃默許了憲法第十條第一款是對1982年之前仍然存在的城市公有地盤的“無償歸納綜合國有化”，是以違反了“法不溯及既往”的準繩。第三，這種說明計劃也沒有答覆1982年以后的城市地盤應該若何處置這一題目。第四，在操縱層面，這一說明計劃不具有可操縱性，由於明天的人們最基礎無法正確界定1982年憲法經由過程那一刻“城市”的鴻溝。
筆者以為，上述辯駁是站不住腳的。第一，城市地盤國有條目僅僅實用于八二憲法失效時既存的城市地盤并不料味著該條目純潔只是一個陳說性的規則，不具有任何對將來的規范效率。恰好相反，它依然是一個規范性的條目，由於它請求憲法失效之后全社會都必需承認和接收城市地盤被國有化的現實。實際中，假如關于某片地盤的一切權回屬存在爭議，法院必需斟酌的一個原因是該片地盤在八二憲法失效時能否應劃為城市地盤——假如謎底是確定的，則系爭地盤曾經被國有化；假如謎底能否定，則系爭地盤至多在那時沒有被國有化——無論哪種情形，法院實用的都是八二憲法的城市地盤國有條目。即便我們接收該條目是陳說性而非規范性的，筆者以為這對于一個憲法條目也是完整可以接收的。并非一切八二憲法的條則看上往都是規范性的。如憲法第136條規則：“中華國民共和國國旗是五星紅旗。”第137條規則：“中華國民共和國國徽，中心是五星照射下的天安門，四周是谷穗和齒輪。”第138條規則：“中華國民共和國首都是北京。”這些條目的陳說性顯然都不比作為汗青總結的城市地盤國有化條目弱，但生怕沒有人會質疑他們作為憲法條則的標準。
第二，在前一點的基本之上，我們不難發明所謂城市地盤國有化條目假如僅實用于八二憲法失效時既存的城市地盤，那么就違反了法不溯及既往準繩的主意自己是對該準繩的誤用。法不溯及既往，是指法令失效時光不克不及是曩昔的某一時點——八二憲法城市地盤國有條目的失效時光并不是曩昔的某一時點，而是憲法失效之時。其實用對象當然是既存的公有城市地盤，但這與溯及既往是毫有關系的。第三，固然，包養 僅僅瀏覽城市地盤國有條目自己并不克不及告知我們在八二憲法失效之后構成的城市地盤應該若何處置。但這恰是我們需求經由過程考核相干法令律例搞明白的內在的事務，而非我們否認城市地盤國有條目之汗青性的來由。第四，明天的人們完整可以正確界定1982年憲法經由過程那一刻“城市”的鴻溝。如前所述，只需找到那時的城市建成區，我們就能斷定那時的城市范圍。盡管這一任務有相當難度，但這也不組成致命傷，由於在曩昔三十多年間，非常榮幸的是，關于某片地盤能否在1982年屬于城市地盤的爭議并未幾見。
綜上，筆者以為八二憲法城市地盤國有條目具有三層寄義。第一，該條目最基礎上是主權者國有化權利的一次應用，其符合法規性與早前的地盤改造和社會主義改革活動并無最基礎差異。盡管此次國有化并不觸及地盤的占有或應用從原公有者向國度轉移，但它仍起到了下降國度取得地盤本錢、推進國度扶植的感化。第二，八二憲法國有化城市地盤與其說是一個終極處理計劃，不如說是一次讓步。假包養網 如不是出于很是現實的斟酌，如削減對農人的震撼，昔時的制憲者完整有能夠依據并不區分城鄉地盤的社會主義實際選擇地盤的全盤國有化。在這個意義上，有人提出我國未來仍會選擇進一個步驟推進鄉村地盤國有化確切具有實際能夠性。[48]但正由於八二憲法城市地盤國有化條目自己重要是出于實際考量，而非認識形狀的驅動，我們有來由信任這一實際能夠性成為實際的幾率并不年夜。更主要的是，由于國有化作為一項征地權利曾經從成文憲法中被移除，盡管主權者仍能夠在憲法受權范圍之內行使國有化的權利，它已無法再以憲法/憲定權利的名義展開地盤國有化。是以，除非停止別的一次具有行使制憲權意義的反動，地盤全盤國有化必定請求修正憲法。筆者以為，這在可預感將來產生的能夠性頗為迷茫。第三，八二憲法城市地盤國度一切條目僅僅實用于憲法失效時既存的城市地盤（或更詳細的，城市建成區內的地盤）。對于憲法失效之后構成的城市地盤，該條目既不會招致主動國有化，也不請求國度終極征收。在此意義上，該條目只是一個汗青的見證和總結。我們沒有需要經由過程質疑其符合法規性往主意廢止或從頭說明該條目來處理所謂的“征地悖論”。本文剖析表白這一悖論難以成立。與此同時，我們或許應把研討重心轉向或集中到嚴厲的所有人全體地盤用處管束所帶來的“所有人全體地盤非農應用以國度征地為準繩，所有人全體自用為破例”與征地公共好處條件之間的嚴重或牴觸。這才是中國征地憲法公共好處條目所面對的真正挑釁。
注釋:
[1]周其仁：《農地產權與征地軌制——中國城市化面對的嚴重選擇》,《經濟學季刊》2004年第4期，第197頁。
[2]較近的研討，拜見楊俊鋒：《我國城市地盤國有制的演進與由來》,《甘肅行政學院學報》2011年第1期；周其仁：《城市地盤國有化是全盤地盤國有化第一個步驟》,《經濟察看報》2012年10月22日，第48版；程雪陽：《城市地盤國有規則的由來》,《炎黃年齡》2013年第6期。更早的研討，拜見范亮：《談城市的地盤屬于國度一切后的法式題目》, http://www.china- week.com/info/00612.htm,2014包養網 年6月23日拜訪。
[3]拜見李元主編：《中領土地資本》，中國年夜地出書社2000年版，第339頁。
[4]郊區地盤也實用相似的政策。拜見1950年11月10日公布的《城市郊區地盤改造條例》。
[5]拜見1951年2月4日《政務院關于充公戰犯漢奸權要本錢家及反反動分子財富的唆使》;1951年6月22日《政務院關于充公反反動罪犯財富的規則》。
[6]拜見1956年1月18日《關于今朝城市公有房產基礎情形及停止“結婚了？你是娶席先生為平妻還是正妻？”社會主義改革的看法》;1964年1月13日國務院批轉國度房產治理局《關于公有出租衡宇社會主義改革題目的陳述》。
[7]實行中，這種返還到文革開端就停止了。分歧城市規則了分歧的經租起算點。拜見周其仁：《“城市地盤國有化”之謎》,《經濟察看報》2012年10月15日，第47版。
[8]拜見程雪陽：《城市地盤國有規則的由來》,《炎黃年齡》2013年第6期，第38頁。
[9]同注②，程雪陰文，第38頁。
[10]許崇德：《中華國民共和國憲法史》，福建國民出書社2003年版，第619頁。
[11]拜見注[10]，第18章。
[12]拜見注[10]，第645、680頁。
[13]同注[10]，第644-645頁。
[14]拜見《中華國民共和國第五屆全國國民代表年夜會第三次會議提案及審查看法》，第408、469頁；《中華國民共和國第五屆全國國民代表年夜會第四次會議提案及審查看法》，第1838頁。嚴厲來說，1958年《國度扶植征用地包養網 盤措施》在那時并未被正式撤銷，從實際上講依然持續有用。但實際中，該措施于文革時代不再被應用。這一點為1982年4月28日《關于〈國度扶植包養 征用地盤條例（草案）〉的闡明》所印證。
[15]同注[10]，第681、666頁。胡喬木和彭真也有相似的看法。
[16]同注[10]，第681頁。
[17]同注[10]，第666、681、682頁。
[18]同注[10]，第681頁。
[19]拜見注②，程雪陰文，第41頁。
[20]拜見楊俊鋒：《我國城市地盤國有制的演進與由來》,《甘肅行政學院學報》2011年第1包養網 期，第105頁；周其仁：《農地產權與征地軌制——中國城市化面對的嚴重選擇》,《經濟學季刊》2004年第4期，第197頁。
[21]拜見周其仁：《“城市地盤國有化”之謎》,《經濟察看報》2012年10月15日，第47版。
[22]拜見張睿：《82憲法中地盤一切權條目的合法性基本》,《法制與社會成長》2013年第2期，第91頁。
[23]拜見彭錞：《五四憲法征地條目：迷思、本相與內涵張力》（未刊稿）。
[24]拜見注[10]，第719頁。
[25]同注[10]，第721頁。
[26]拜見注①。
[27]拜見程雪陽：《公法視角下的中國國有地盤產權軌制》,《中領土地迷信》2011年第3期，第20頁；鄭振源：《城市地盤應不只屬國度一切》, http://finance.jrj.com.cn/opinion/2012/10/15185714515992.shtml,2014年7月1日拜訪；蔡繼明：《我領土地軌制改造的頂層和體系design》, http://www.sdny.gov.cn/art/2014/4/25/art_1794_365774.html,2014年7月1日拜訪；程雪陽：《論“城市的地盤屬于國度一切”的憲法說明》,《法制與社會成長》2014年第1期。
[28]拜見注[10]，第721頁。
[29]拜見卞耀武、李元主編：《中華國民共和領土地治理法釋義》，法令出書社1998年版，第59頁。
[30]See George C. S. Lin, Developing China: Land, Politics and Social Conditions, Routledge ,2009, p.15.
[31]拜見1984年《城市計劃條例》第29條；1989年《城市計劃法》第三條；2007年《城鄉計劃法》第二條。
[32]拜見譚縱波：《城市計劃》，清華年夜學出書社2005年版，第412頁。
[33]拜見注[32]，第413頁。
[34]需求指出的是，2011年公佈的《國有地盤上衡宇征收與抵償條例》第十九條規則“被征收衡宇價值的抵償，不得低于衡宇征收決議通知佈告之日被征收衡宇相似房地產的市場價錢。”這現實上是直接確認了國度須對承載衡宇的國有地盤應用權做必定抵償，但這一點沒有明白寫進同法第十七條所規則的抵償范圍。此處感激北年夜法學院沈巋傳授的提示。
[35]F. J. M. Feldbrugge, G. P. Van den Berg and William B. Simons （eds．）, Encyclopedia of Soviet La包養網 w ,2nd edn．, Martinus Nijhoff Publishers,1985, p.438; William B. Simons （ed．）, The Soviet Codes of Law, Sijthoff and Noordhoff , Vol．23,1980, pp．879-80.
[36]拜見王維洛：《1982年的一場無聲無息的地盤“反動”——中國的公有地盤是若何國有化的？》, http://www.modernchinastud- ies.org/us/issues/past-issues/98-mcs-2007-issue-4/1027-1982-.html,2014年6月23日拜訪。
[37]轉引自“呂玲茹與濟源市國民當局地盤行政允許膠葛請求再審案”, http://210.73.66.144:4601/law? f包養 n= cas173s914.txt&truetag=338&titles=&contents=&dbt= cas,2014年7月1日拜訪。
[38]最早發明這一題目的文獻，拜見陳甦：《城市化經過歷程中所有人全體地盤的歸納綜合國有化》,《法學研討》2000年第3期。
[39]拜見2004年10月21日《國務院關于深化改造嚴厲地盤治理的決議》;2011年2月26日《國務院辦公廳關于積極穩妥推動戶籍治理軌制改造的告訴》。
[40]拜見《深圳農地國有化“特例”》, http://finance.people.com.cn/GB/70392/49包養網 96685.html,2014年7月6日拜訪。
[41]拜見趙紅梅：《無需區分“公共好處”與“非公共好處”——征地軌制的當局、社會聯動新形式構思》,《中領土地》2006年第8期。
[42]拜見程雪陽：《公法視角下的中國國有地盤產權軌制》,《中領土地迷信》2011年第3期，第20頁；鄭振源：《城市地盤應不只屬國度一切》, http://finance.jrj.com.cn/opinion/2012/10/15185714515992.shtml,2014年7月1日拜訪；蔡繼明：《我領土地軌制改造的頂層和體系design》, http://www.sdny.gov.cn/art/2014/4/25/art_1794_365774.html,2014年7月1日拜訪。
[43]張千帆：《城市化不需求征地——肅清城鄉地盤二元構造的憲法誤區》,《法學》2012年第6期。
[44]拜見程雪陽：《論“城市的地盤屬于國度一切”的憲法說明》,《法制與社會成長》2014年第1期。
[45]拜見楊俊鋒：《我國城市地盤國有制的演進與由來》,《甘肅行政學院學報》2011年第1期，第105頁；陳沉：《對的應用“城市的地盤屬于國度一切”》,《資本導刊》2012年第3期，第41頁；袁震：《論所有人全體地盤一切權客體范圍簡直定》,《河北法學》2012年第11期，第43頁；劉連泰：《所有人全體地盤征收軌制變更的憲法空間》,《法商研討》2014年第3期，第10頁。
[46]《村鎮建房用地治理條例》第五、七、九至十一、十六條。
[47]拜見程雪陽：《論“城市的地盤屬于國度一切”的憲法說明》,《法制與社會成長的？這一切都是夢嗎？一個噩夢。》2014年第1期，第173頁。
[48]拜見黃忠：《城市化與“進城”所有人全體地盤的回屬》,《法學包養 研討》2014年第4期，第57頁。
作者簡介：彭錞，北京年夜學法學院博士后、大眾介入中間高等研討員，牛津年夜學法學博士。
文章起源：《法制與社會成長》2016年第2期。
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